《国有企业参股管理暂行办法》

近日，国资委、发改委正式制定印发《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（下文简称“《暂行办法》”），《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）（下文简称“《通知》”）同步废止，进一步完善了国资监管体系中对地方国有企业参股行为的统一管理标准。

《暂行办法》共六章，重点涵盖了投前管理、投资决策、投后管理、投资退出等阶段，国资委以出资人的身份，从管资本的角度加强对国有参股企业的管理。

1、《暂行办法》明确了何为国有参股企业

国资监管主要针对于国有企业，而目前对于国有企业的概念并无法律层面的明确定义。国资监管体系中，对国有企业的定义主要源于《企业国有资产法》及《企业国有资产交易监督管理办法》，包含国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。可见，国资监管的规范性文件大多无法适用于国有企业参股的企业。

《暂行办法》在总则部分第二条明确：国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。本条除了对持股比例进行规定，还重点强调了实际控制力这一判断要素，即允许出现国有企业满足在被投企业中持股比例为50%但国有企业并不具有实际控制力的情况。因此，关于是否认定为国有参股企业而适用《暂行办法》，应当从持股比例及实际控制力两个角度共同判断。

2、《暂行办法》对国有企业参股投资行为提出要求

《暂行办法》第二章重点从以下三方面聚焦于对投资行为本身的管理。第一，强调要严控非主业投资。第六条规定国有企业不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。同时，部分省市政府国资委也已出台关于区域内国有企业投资事项的负面清单，例如《上海市国资委监管企业投资监督管理办法》（沪国资委规划〔2021〕62号），相关省市属企业的投资项目应当符合相关规定。第二，投资应重点保障国有企业股东的权益。相较于原《通知》，《暂行办法》持续强调了要以资本为纽带，产权为基础，不得通过名股实债的方式参股。同时，第十条进一步列举了部分应当通过投资协议，企业章程及议事规则等确认的股东权利，包括了分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项。其中，关于审计监督权将如何实现值得重点关注。鉴于国有企业参股投资的行为并不具有实际控制力，且现行《公司法》中仅规定股东享有查阅会计报告及账簿的权利，并未包含原始会计凭证。因此，在《暂行办法》强调尊重参股企业自主经营权的背景下，如何使国有参股企业股东获得原始会计凭证从而真正实现审计监督权，还有待其他法律的进一步明确。第三，关于国有参股股东的出资规定。《暂行办法》第十二条对国有企业在参股出资方面的关注事项进行明确。其一，再次重申了国有企业不得为其他股东出资提供任何形式垫资。其二，国有企业不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。值得注意的是，此处的规定是指另有其他法律法规规定，而非企业投资协议，企业章程等规定，国有企业不得通过投资协议，企业章程等文件以约定出资顺序的方式规避此条监管。

同时，要求国有企业还应当关注企业的经营风险，对其他未及时履行出资义务的股东履行督促义务，应当适时采取有效的风险化解措施。其三，关于出资形式，延续《企业国有资产评估管理暂行办法》中的规定，要求对非货币性资产出资进行资产评估，以公允合理的方式确认国有资产价值。

3、《暂行办法》对投后管理要求进行明确

《暂行办法》第三章从股东权力的行使，日常经营管理等角度出发对参股企业的管理提出细化的要求。其一，第十三条首次提出要对参股企业进行差异化管理，明确要将虽未实际控制但是作为第一大股东或持股比例相对较高的参股企业进行分类差异化管理。其二，在派员参与经营管理方面，《暂行办法》明确：原则上国有企业应当委派董事，并首次提出了派出人员的述职制度及重大事项报告机制，同时规定了相关人员勤勉履职的义务，有利于派出人员真正履行参与经营管理的职责，降低发生重大风险的可能性，维护国有企业股东的合法利益。其三，《暂行办法》延续其他国资监管文件的要求，再次规定，不得将国有企业的字号、经营资质、特许经营权等无形资产以各种形式提供给参股企业使用。其四，在关于国有参股企业发生增资时，国有股东应当结合《企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》等要求，对资产评估、进场交易等事项发表国有股东意见，但并未要求国有企业必须经过评估进场。

此外，在国有企业领导兼职方面，强化对兼职行为的审批流程的重视，且强调了不得从兼职企业获得任何工资、奖金、津贴、股权等形式的利益。

4、《暂行办法》明确参股退出的要求

《暂行办法》第四章在《通知》的基础上，以专章形式对国有企业参股退出的范围、方式、程序进行了规定。

首先，第二十四条是在《通知》的基础上进行了补充，要求“对5年以上未分红、长期亏损、非持续性经营的低效无效参与股权”做到应退尽退。同时，要求做到及时甄别，对“不具备竞争优势，风险较大，经营情况难以掌握”的投资做到及时有效退出。此处是对《暂行条例》总则中的“突出主业”原则的具体落实，有利于国有企业聚焦主责主业，进一步提升国有资本配置效率。其次，《暂行条例》第二十五条，重点阐述了国有企业选择退出方式时的基本原则，引导国有企业可以通过股权转让、股权置换、清算注销等方式或其他创新方式完成退出，实现国有资产的快速盘活。另外，明确退出时要严格执行国资的相关规定，严格执行审计、资产评估、产权交易及工商登记变更等事项，做到合规退出，防范国有资产流失风险。

5、《暂行办法》明确国有基金投资行为的适用问题

《暂行办法》第三十条规定“国有企业基金业务参股管理，另有规定的依据其规定执行。”本条规定未排除对国有基金投资的适用，因此，国有基金投资应当在先行满足《中央企业基金业务管理暂行办法》且在上述未有明确规定的情况下，按照《暂行办法》的要求执行。